فرايند شكل گيري و متن پيمان سعدآباد
سید ابوالحسن توفیقیان
سياست خارجي ايران قبل از جنگ جهاني دوم و در زمان رضاخان، برمبناي استوار ساختن موقعيت خود در برابر دو قدرت شوروي و انگليس بود. در همين راستا مي‌توان نزديکي ايران به آلمان را در دوره رضا خان تحليل کرد. اما اين سياست (يعني استوار سازي در مقابل دو قدرت بزرگ شوروي و انگليس) تنها با نزديکي به آلمان تحقق پيدا نمي‌کرد، به همين خاطر رضاخان برقراري روابط دوستانه با دولت‌هاي همجوار و قدرت‌هاي منطقه‌اي را در دستور کار قرار داد.
از سال 1314 ش دولت ايران به فکر ايجاد اتحادي در منطقه مي افتد. نخستين بار اين موضوع با وزراي خارجه ترکيه و عراق در ميان گذاشته مي شود و طرح عهدنامه عدم تعرض تهيه مي گردد. در مهرماه همان سال همزمان با برگزاري اجلاس مجمع عمومي جامعه ملل در ژنو اين طرح به وزراي خارجه ترکيه و عراق پيشنهاد مي شود و سپس در تاريخ 9 مهرماه 1314 در همانجا به پاراف نمايندگان سه کشور مي رسد. [1] دولت افعانستان نيز در آبان 1314 موافقت خود را با پيوستن به پيمان مذکور به صورت کتبي به دولت ايران اطلاع مي دهد [2] و بدين ترتيب در 17 تير 1316، با حضور عنايت الله سميعي، رشديه اراس، ناجي الاصيل و فيض محمدخان وزراي خارجه ايران، ترکيه، عراق و افغانستان پيمان عدم تعرض در کارخ سعد آباد تهران به امضاء مي رسد. [3]
اين پيمان در اسفند 1316 به تصويب مجلس شوراي ملي و در تاريخ 21 فروردين 1317 به امضاء رضاخان رسيد و سرانجام در سوم خرداد 1317 (ژوئن 1938) حکم مبادله نسخه مصوبه عهدنامه عدم تعرض بين دول طرف قرارداد صادر گرديد. [4] به مناسبت امضاي پيمان مزبور, از طرف رضاخان تلگراف هاي تبريکي در تاريخ 19 تير ماه 1316 به محمدشاه پادشاه افغانستان, ملک غازي پادشاه عراق و مصطفي آتاتورک رئيس جمهوري ترکيه مخابره شد. [5] اين عهدنامه به نام هاي «عهدنامه عدم تعرض»، «پيمان سعدآباد» و «پيمان چهارگانه شرقي» ناميده شده است. [6]
مفاد پيمان سعدآباد
• «ماده1- دول متعاهد متعهد مي شوند که سياست عدم مداخله مطلق در امور داخلي يکديگر را تعقيب نمايند؛
• ماده2- دول متعاهد معظمه صريحاً متقبل مي شوند که مصونيت حدود مشترک يکديگر را کاملاً محترم بشمارند.
• ماده3- دول متعاهد معظمه موافقت مي‌نمايند که در کليه اختلافات بين المللي که با منافع مشترک آنها مربوط باشد با يکديگر مشورت نمايند.
• ماده4- هر يک از دول متعهد در مقابل يکديگر متقبل مي شوند که در هيچ مورد خواه به تنهايي و خواه به معيت يک يا چند دولت و ديگر به هيچ گونه عمليات متجاوزانه بر عليه يکديگر مبادرت ننمايند.
عمليات ذيل تجاوز محسوب مي‌شوند:
اول: اعلان جنگ. دوم: تهاجم بوسيله قواي مسلح يک مملکت حتي بدون اعلان جنگ به خاک مملکت ديگر. سوم: حمله به وسيله قواي بّري و بحري يا هوايي حتي بدون اعلان جنگ به خاک يا به سفاين و يا هواپيماي مملکت ديگر. چهارم: کمک يا همراهي مستقيم و يا غير مستقيم به متجاوز.
عمليات زير تجاوز محسوب نخواهد شد:
1- اجراي حق دفاع مشروع يعني مقاومت در مقابل يک اقدام متجاوزانه به طوري که فوقاً تعريف شد.
2- اقدام در اجراي ماده 16 ميثاق جامعه ملل.
3- اقدام در اثر تصميم متخذه توسعه مجمع عمومي و يا شوراي جامعه ملل يا براي اجراي بند 7 ماده 15 ميثاق جامعه ملل و مشروطه بر اينکه در مورد اخير اين اقدام بر ضد دولتي به عمل بيايد که بدواً مبادرت به تجاوز کرده باشد.
4- مساعدت به دولتي که مورد حمله و تهاجم يا اعلان جنگ يکي از دول متعاهد بر خلاف مقررات عهدنامه تحريم جنگ مورخه 27 اوت 1928 پاريس واقع شده باشد.
• ماده 5- هر گاه يکي از دول متعاهد معتقد شود که ماده چهارم اين عهدنامه نقض يا در شرف نقض مي باشد، بلافاصله موضوع را در پيشگاه شوراي جامعه ملل مطرح خواهد ساخت. مقررات مذکور در فوق لطمه اي به حق دولت مزبور داير به اتخاذ هرگونه رويه اي که در اين موقع لازم بداند، وارد نخواهد ساخت.
• ماده 6- هرگاه يکي از دول متعاهد بر عليه دولت ثالثي مبادرت به تجاوز نمايد، طرف ديگر مي تواند بدون اطلاع قبلي اين عهدنامه را نسبت به متجاوز فسخ نمايد.
• ماده 7- هر يک از دول متعاهد متقبل مي شوند که در حدود سرحدات خود از تشکيل و يا عمليات دسته جات مسلح و از ايجاد و هرگونه هيئت و يا تشکيلات ديگري براي تخريب مؤسسات موجود و يا براي اختلال نظم و امنيت هر قسمتي از خاک متعاهد ديگر (سر حدي يا غير سرحدي) و يا براي واژگون ساختن طرز حکومت طرف ديگر جلوگيري نمايند.
• ماده 8- نظر به اينکه دول متعاهد ميثاق عمومي تحريم جنگ مورخه 27 اوت 1928 را به رسميت شناخته اند و به موجب ميثاق مزبور تسويه و يا حل هرگونه اختلاف يا تنازع که ممکن است بين آنها بروز نمايد فقط به وسايل مسالمت آميز به عمل آيد. «اين مقررات را تأييد و اعلام مي دارند که به هر طريق مسالمت آميزي که براي اين منظور فعلاً بين دول متعاهد موجود و يا در آيته موجود باشد، توسل خواهند شد.
• ماده 9- هيچ يک از مواد اين عهدنامه نمي تواند به هيچ وجه تعهداتي را که دول متعاهد به موجب ميثاق جامعه ملل متقبل شده اند، تضعيف نمايند.
• ماده 10- پيمان مذکور براي مدت 5 سال منعقد گرديد. در انقضاء اين مدت مزبور به جز در مواردي که يکي از دول متعهد با اطلاع قبلي شش ماهه فسخ آنرا اعلام نمايد، براي مدت 5 سال ديگر بخودي خود تجديد خواهد شد و اين عمل مرتباً تکرار مي شود تا آنکه يک يا چند دولت متعهد، فسخ آن را با اطلاع قبلي شش ماهه اعلام دارند.» [7]
عوامل موثر در شکل‌گيري پيمان سعدآباد
از جمله عوامل موثر در شکل‌گيري اين پيمان، قدرت‌هاي بزرگ وقت بود که در بخش بعد به آنها پرداخته خواهد شد. در کنار قدرت‌هاي بزرگ، عوامل ديگري نيز در شکل‌گيري اين پيمان نقش آفريني کردند که در اينجا به آن اشاره خواهد شد.
دولت ايران به‌عنوان مبتکر اين پيمان، انعقاد پيمان سعدآباد را در راستاي مقابله با گسترش کمونيسم و گسترش همکاري‌ها با انگلستان و توسعه مناسبات با کشورهاي همسايه و کسب وجهه منطقه‌اي در دستور کار قرار داد. شکل‌گيري اين پيمان برخي از مشکلات و مسائل دوجانبه ميان ايران و کشورهاي همسايه را توانست حل و فصل کند که همين عامل نقش مهمي را در شکل‌گيري اين پيمان براي کشورهاي عضو و به خصوص ايران ايفا کرد. [8]
برقراري روابط دوستانه با ترکيه براي ايران دستاورد بزرگي محسوب مي‌شد، چرا که در اثر همين برقراري روابط بود که آزادي مناطق شمالي ايران از سيطره کامل شوروي ميسر مي‌شد. ايران از طريق ترکيه دسترسي بيشتري به غرب پيدا کرد. [9] از اين روي انگيزه‌اي دوچندان براي پيگيري و شکل‌گيري اين پيمان داشتند. از ديگر عوامل نزديکي ايران به ترکيه بايد به مسئله مشترک اين دو کشور در باب ناآرامي عشاير «کرد» در مرزهايشان اشاره کرد. [10] بنابراين «رهايي از کمونيسم»، «دسترسي آسانتر و بيشتر به غرب»، «استقرار امنيت در مناطق مرزي» عوامل عمده اي بود که ايران را به سمت ترکيه کشاند. پس از استقرار اين روابط دوستانه بود که رضاخان بنا به دعوت رئيس جمهور ترکيه(مصطفي آتاتورک) در خرداد 1313 به اين کشور سفر کرد. [11]
دولت ترکيه در جريان انعقاد اين قرارداد نيز سه هدف را دنبال مي کرد. اولين هدف مقابله با دو خطر عمده «کمونيسم» [12] و «فاشيست ها» بود. در دهه 1920 – 1930 دو خطر عمده تهاجم کمونيسم از سوي شوروي و حمله فاشيست‌ها از جناح مصر و سوريه، نظام سياسي ترکيه را تهديد مي کرد. لذا به منظور خنثي نمودن اين دو خطر از اتحاد ايران، عراق، سوريه و مصر استقبال نمود.
رعايت ملاحظات ابرقدرت ها، دومين هدفي بود که ترکيه در اين پيمان دنبال مي‌کرد. ملاحظات سياسي ناشي از همسايگي با شوروي و رابطه با انگلستان در مواضع ترکيه تاثيرگذار بوده است. از اين‌روي، شکل‌گيري چنين پيماني و پيوستن به آن مي‌توانست از جمله اهدافي باشد که ترکيه در دستور کار خود قرار دهد.
سومين هدف ترکيه نيز گسترش با کشورهاي همسايه بود که از اين طريق نيز تامين مي‌شد.
افغانستان ديگر کشوري بود که ايران با توجه به سياست مذکور و با ميانجي‌گري ترکيه بر سر رفع اختلافات مرزي, روابطش با ايران در سال 1313 به نحو چشمگيري بهبود يافت. [13] در مجموع، مشکلات مرزي ايران و افغانستان به حکميت محول شد و مساله آب هيرمند که موضوع مشاجره گسترده اي ميان اين دو کشور بود در رابطه با اين پيمان حل و فصل شد و در 1938 به نتيجه رسيد.
همزمان با پيمان سعدآباد عهدنامه سرحدي بين دولت شاهنشاهي ايران و دولت پادشاهي عراق و عهدنامه تسويه مسالمت آميز اختلافات و همچنين عهدنامه مودت بين ايران و عراق مبادله شد. [14] چشم انداز و تصور ايجاد چنين فوايدي براي پيمان سعدآباد، مي توانست به تنهايي عامل موثري باشد که طرفين رضايت خود را در پيرامون پيمان سعدآباد و انعقاد يک چنين تفاهم نامه اي اعلام دارند.
نقش قدرت هاي بزرگ در شكل گيري پيمان:
برخي اين پيمان را ساخته پرداخته دست بريتانيا دانسته‌اند و معتقدند که ايران در اين دوره تحت نفوذ استعمار انگليس بوده و انگليسي ها همواره از نفوذ روسها به کشورهاي تحت سلطه خود هراس داشتند و به دنبال بستن راه نفوذ آنها در منطقه بودند. [15] و به خاطر همين طرح چنين انعقاد قراردادي را در دستور کار قراردادند. برخي ديگر نيز دست شوروي را در انعقاد اين پيمان مشاهده مي کنند و عده اي ديگر انعقاد پيمان سعدآباد را نتيجه ذکاوت و دور انديشي دولت هاي متعاهد دانسته اند. [16]
فارغ از اينکه کدام يک از تحليل هاي فوق را بپذيريم، بايد نقش عمده اي براي قدرت هاي بزرگ وقت که همان انگليس و روسيه است در شکل گيري اين پيمان قائل شويم. از اين روي ذيلا سعي مي شود که به نقش اين دو کشور به صورت جداگانه پرداخته شود.
انگلستان و پيمان سعدآباد
پس از انقلاب اکتبر و توجه سردمداران حزب کمونيست شوروي به شرق، خصوصا دو کشور هندوستان و ايران، دلهره شديد در کشورهاي استعمارگر به سرکردگي انگلستان ايجاد نمود. در ماه‌هاي آخر سال 1920 باکو ميهماندار نخستين کنگره خلق شرق بود. در اين کنگره زينوويف رئيس کنگره در نطق خود اعلام کرد: «رفقا در گذشته راجع به پيکار مقدس بسيار شنيده‌ايد ولي شما اي کساني که براي اولين بار در کنگره خلق شرکت مي‌کنيد، بايد پيکار اصيل مقدس را عليه سرمايه‌داري غارتگر انگليس و فرانسه در همه جا آغاز کنيد» [17] در اين کنگره رهبر کمونيست‌هاي مجارستان مي‌گويد: « هيچ دشمني براي شما خطرناک نيست، هيچ کس قادر نيست نيروي کارگران و دهقانان ايران و ترکيه و هندوستان را اگر به شوروي بپيوندند از حرکت بازدارد. روسيه در محاصره دشمنان بود ولي اکنون قادر است سلاح‌هايي توليد کند که هندوستان، ايران و دهقانان آناتولي را با آن مجهز نمايد و آنان را به سوي مبارزه همگاني و پيروزي راهبري کند.» [18] در همين سال‌ها يک نويسنده بلشويک به نام ترويانوسکي ضمن شرح نقش دقيق ايران در سياست خارجي شوروي مي‌نويسد: «هند هدف اصلي ماست. ايران تنها جاده‌اي ست که راه هندوستان را به روي ما مي‌گشايد. انقلاب ايران کليد انقلاب شرق است. همان‌گونه که کانال سوئز و مصر کليد تسلط انگلستان بر تمامي شرق به‌شمار مي‌رود، ايران کانال سوئز انقلاب است.» [19]
مجموعه برنامه‌ريزي‌ها و اقدامات دولت شوروي قبل ازاين که دولت‌هاي منطقه را تحريک کند، زنگ خطر را براي انگلستان به صدا در آورد. انگلستان نيز در مقابل اين قبيل موضع‌گيري‌هاي شوروي که تهديد کننده منافعش بوده است، سيستم امنيتي متشکل از چهارکشور افغانستان، ايران، ترکيه و عراق را در چارچوب يک پيمان چندجانبه گامي مهم به‌حساب مي‌آورد.
از ديگر عواملي که سبب شد انگلستان در شکل‌گيري اين پيمان نقش ايفا کند، مقابله با نفوذ آلمان‌ها بود. در دهه سوم و چهارم قرن بيست، دولت آلمان همواره در سياست خارجي کشورهاي ضعيف به‌عنوان نيروي سوم، جهت تعديل فشارهاي شوروي و انگليس مورد توجه قرار مي‌گرفته است و اين موضوع تا زمان ظهور آمريکا به عنوان قدرت جديد قابل مشاهده بوده است. وجود تمايلات شخصي رضاخان به نظام حکومتي آلمان و وجهه مثبتي که آلمان در مقايسه با انگلستان و شوروي بعد از قرارداد 1907 در نزد افکار عمومي ايران دارا بود و نياز آلمان به بازارهاي امن باعث شد که آلمان‌ها نفوذ خود را که از اواخر قرن نوزدهم آغاز کرده بودند در دهه 1930 به اوج برسانند، تا جايي‌که در اين دهه حدود يک سوم تجارت خارجي ايران با آلمان بوده است.
چنين واقعيتي در ايران آن روز، مسئله اي خطرناک براي انگلستان به حساب مي‌آمد. از اين‌رو اين پيمان مي‌توانست سازوکاري جهت مقابله و کنترل سياست‌هاي توسعه‌طلبانه آلمان در منطقه به‌حساب آيد.
شوروي و پيمان سعدآباد
اگرچه پيمان سعدآباد با هدف مسدود کردن روزنه هاي توسعه کمونيسم و محاصره شوروي طراحي شده بود، اما اوضاع حاکم بر جهان ايجاد کرد که شوروي نيز با شکل گيري اين پيمان مخالفت آشکار نکند. توضيح آنکه خطر هجوم ايتاليا به خاورميانه و منافع امپرياليزم انگلستان و شوروي در منطقه جدي محسوب مي شد. ايجاد اتحادي در منطقه اقدامي پيشگيرانه در مقابل اين خطر تلقي مي‌شود.
فرجام پيمان
بالاخره پیمان سعدآباد که با هدف حفظ کشورهای عضو در قبال خطر کمونیسم و خطرات مشابه ایجاد شده بود. با آغاز جنگ جهانی دوم و تغییر بلوک بندیها و اتحاد انگلیس و شوروی عملاً از حیز انتفاع خارج شد و نتوانست رسالت اولیه خود را به انجام برساند؛ چرا كه ايران از سمت شمال و جنوب مورد تجاوز قدرت هاي خارجي قرار گرفت و كشورهاي هم پيمان نه تنها كمكي به ايران نكردند بلكه از اظهار تاسف هم خودداري كردند. [20]
مهمترین علت شکست این پیمان را می توان در این دانست که پیمان مزبور، معاهده ای برآمده از اراده دولت‌های مستقل و قوی نبود که بتواند در مواقع حساس و لحظات سرنوشت‌ساز به اتخاذ تدابیر مستقل و مناسب در جهت منافع اعضاء بپردازد. همین عدم استقلال کافی و وابستگی به قدرت‌های دیگر این معاهده را بیش از پیش ناکارآمد و ضعیف می‌نمود به‌شکلی که به تبع منافع انگلستان در منطقه و جهان دست خوش تغییر رویه می‌شد.